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田,北航空航空航天大学法学院副教授,全国港澳研究会理事。

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2020年的香港依然是多事之秋。立法修正案风波造成的政治和社会创伤尚未治愈,新冠肺炎疫情和美国制裁的交叉负面效应正在发酵。但立法会搞投机,议员勾结外部势力危害国家安全的混乱现象并未得到有效治理。香港第六届立法会原定于今年9月底结束任期,第七届立法会原定于9月6日举行选举,但这一切都被疫情打乱。

夏季爆发的新冠肺炎疫情导致选举依法推迟一年。与此同时,四名反对派成员在选举提名过程中被DQ取消资格,即他们的选举资格被依法拒绝。根据香港《基本法》第一百零四条及全国人大对该条的解释,议员的选举和委任资格在法律上是相同的。因此,原则上,DQ提名的反对派成员不应继续留在立法委员会,立法委员会将在选举延期期间继续运作。2020年8月11日,中央政府决定依法押后立法会运作,没有具体提及由DQ推举的议员是否继续留任的问题,相当于释放善意,宽大观察后遗症。

遗憾的是,这些立法会议员留任并继续进行无底线的投机,与外部势力勾结破坏香港的宪制秩序和国家安全,从根本上违背了香港基本法规定的立法会议员的底线规范和忠诚条件,也违背了这些立法会议员的誓言。上任一年左右,是香港对内建设法治、对外谋求发展的关键时期。如果继续让这些炒家瘫痪立法会,危害香港的宪制秩序,就是背离“一国两制”,背离大多数香港市民的根本利益。

因此,特区政府要求中央政府作出明确决定。中央政府审时度势,顺应香港拨乱反正的宪法要求,对议员资格作出了明确的法律规范。2020年11月11日,全国人大常委会根据宪法和基本法,结合有关法律对立法会议员资格的解释,作出专门决定,一举解决了香港立法会的资格标准和运作问题,为特区政府和其他自治机关依法处理违反宣誓的立法会议员资格问题提供了明确的法律规范和权威依据。

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全国人民代表大会关于香港立法会议员资格的决定,是全国人民代表大会常务委员会根据宪法和基本法的职权,监督执行立法会议员资格条款的行政行为。它具有全国性法律效力,对特区自治机关(立法会、特区政府和法院)具有约束力。全国人大的决定为议员资格确立了完整、明确的规范框架,有助于香港立法会恢复符合宪法和基本法的运作秩序,合理履行民主代表的宪制职能,有助于特区政府和法院正确理解和执行议员资格的法律规定,共同维护特区宪制秩序的整体安全和有效运作。

这项NPC决定的基础包括《宪法》、《基本法》和特区的其他宪法规范,包括以下类别:

一是直接的宪法规范,包括宪法第五十二条(国家统一条款)、第五十四条(国家安全条款)、第六十七条(第一项),规定了公民对国家的忠诚义务和全国人大常委会监督宪法实施的权力。香港立法会议员资格涉及特区宪制秩序,与准确实施宪法和基本法密切相关;其次,在《基本法》特别是宣誓条款第104条和全国人大相关专项解释中,可以认定议员实施上述违法行为违反了宣誓内容,需要承担相应的法律责任。除了取消成员资格,如果有明确的犯罪嫌疑,还需要追究其责任;第三,香港《国家安全法》的相关决定和法律;第四,全国人民代表大会决定押后立法会选举。人大的这一涉及议员资格的决定,既有关于议员资格的一般规范,也有对其余议员资格的具体判断。基于上述准则和判断,特区政府即时作出决定,取消4名在上届立法会选举中获DQ提名的反对派议员的资格。

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决定的相关内容确认并明确了议员为“爱国者”的具体法律标准和非法制裁。《决定》是指全面准确地贯彻“一国两制”方针,其中最突出的是邓小平在阐述“一国两制”时提出的“港人治港”问题。此次全国人大决定将议员是否为“爱国者”制度化,其规制模式是将议员“危害国家安全”的具体行为类型列为判断不符合“爱国者”标准的法律依据,以此来判断有关议员不符合宣誓就职的法律要求和条件。

关于丧失议员资格的判断标准,全国人大决定给予以下法定情形:一、鼓吹或支持港独不能符合其宣誓效忠《基本法》,该《基本法》规定香港是中国不可分割的一部分;第二,它拒绝承认国家对香港的主权。在这种情况下,有关议员不可能在“一国两制”的原则下真诚地接受和维护一国的主权、安全和发展利益;第三,寻求外部干预,这是议员“叛国”而非“爱国”的典型体现,需要法律严惩(公民党主要骨干犯此罪);第四,其他危害国家安全的行为,与香港《国家安全法》挂钩,香港《基本法》附件三列有《国家安全法》,也是成员必须效忠和遵守的法定规范。如议员的言行违反上述情况,特区政府可根据全国人大的决定作出法律认定,立即取消该议员的议员资格。这里的“法律承认”显然也包括以香港现行本地法律为基础的多种承认形式,包括立法承认(立法会)、行政承认(特区政府)、司法承认(法院),从而提出进一步支持香港法治建设以完善《基本法》第一百零四条具体立法的要求。香港中联办在关于全国人大决定的声明中特别提出了未来104条立法的问题,这将有助于香港特区政府在全国人大决定的框架令基础上,进一步完善有关议员资格的完整法律和规范框架。

DQ4反对派议员的程序主要由特区政府决定和公布。从法理和法律程序的角度来看,被DQ的议员可以寻求法院的司法审查。但由于政府认定某人有重大决定授权,而香港法院必须承认和执行人大的决定,司法翻案的几率极小。全国人民代表大会的决定进一步突出了香港的政治体制是行政主导体制的核心特征。法律裁判权和取消立法会议员资格权可由特区政府依法行使,法院司法审查难以对抗。但是,这并不意味着特区政府有特权和滥用权力的优势。它应该负责任和谨慎地行使权力,否则将受到中央政府的监督和问责。

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可以预期,在全国人大决定的权威性规定下,香港立法会的“拉票炒票”有望得到根治,行政立法关系有望得到理顺,议员履行法定职责、维护特区宪制秩序的行为有望得到正确引导和规范。面对人大合法权威的决定,反对派成员的正确思路是不要以“总辞职”相威胁,否则依然是政治炒作。而是要以那些当过DQ的议员为戒,全面准确地理解和贯彻“一国两制”和基本法,把自己改造成符合“爱国者”的公职人员,在法律范围内行使代议制民主的职责。

至于反对派议员做出的总辞职决定,是极不负责任的,是政治投机的延续。不仅不会从根本上影响立法会的继续运作,反而容易引起全体市民的反感,提早离开香港政坛。DQ之后,香港政治生态有望向合法温和理性方向转型,一批温和派候选人将取代这些在野反对派议员,从而优化香港政治生态和议事秩序,理顺行政立法关系,推动香港法治和民主秩序回归宪法和基本法的理性轨道。

总之,全国人大关于立法会议员资格的决定,是中央政府全面管治香港权力的又一次具体行使,是港版《爱国者法案》的具体落实,是对邓小平“一国两制”核心内涵“爱国者治港”制度化要求的回应和落实。这一决定与香港《国家安全法》一起,标志着中央政府将更加突出“一国”的主权地位和管治权,更加突出对香港高度自治的制度化保障和监督,更加突出中央管治权和香港自治的有机结合。这是“一国两制”制度建设的重要里程碑。(责任编辑:王新)

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