ppp项目是什么意思(epc项目是什么意思)

【什么是PPP？】

公私合作伙伴关系(Public-Private Partnership，简称PPP)是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新。

在中国，PPP是指政府与社会资本的合作模式。

[PPP适用范围]

根据财政部《关于政府和社会资本合作模式推广应用有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP模式适用于投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度高的基础设施和公共服务项目。各级相关部门要优先考虑定价机制透明、现金流稳定的项目。目前财政部推动的PPP项目更倾向于经营性项目。

根据国家发改委《关于政府和社会资本合作的指导意见》，PPP模式主要适用于政府有责任提供且适合市场化运作的公共服务和基础设施项目。燃气、供电、供水、供热、污水和垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、老年健康医疗等公共服务项目，水利、资源、环境、生态保护等项目，均可实行PPP模式。各地新增市政项目和新型城镇化试点项目应优先采用PPP模式建设。

[PPP模式选择]

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP项目的运作模式主要包括委托运营、合同管理、建设-运营-移交、建设-所有权-运营、移交-运营-移交和改造-运营-移交等。具体运营模式的选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求、到期处置等因素。

PPP有多种具体模式，如O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO等。对于已建成的基础设施、现有基础设施的改扩建、新建基础设施。

根据国家发改委《关于政府和社会资本合作的指导意见》，PPP运作模式的选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。

运营项目:有明确的收费依据，运营收费完全可以覆盖投资成本，采用BOT、BOT、BOOT等模式推广。

准经营性项目:对于运营费用不足以支付投资成本，需要政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府给予特许经营权并追加补贴或直接投资入股等方式推进。，采用建设-经营-移交(BOT)和建设-拥有-经营(BOO)的模式。

非经营性项目:缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本，可通过政府购买服务，采取建设-拥有-运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

[PPP工作流程]

按照国际惯例，PPP的工作流程可分为五个阶段:项目认定阶段、项目评估阶段、PPP项目合同设计、PPP项目交易管理、PPP项目合同管理。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(金彩〔2014〕113号)共7章37条，对PPP项目认定、准备、采购、实施、移交等操作环节进行了规范。主要内容:

首先，在项目投资模式的选择上，引入国际物有所值(VFM)评价方法，判断PPP模式相对于传统政府采购模式是否能降低项目全生命周期成本。

二是在合作伙伴的选择上，根据PPP项目采购的特点，创新竞争性协商政府采购方式，充分鼓励社会资本竞争。

三是结合中长期财政规划，将PPP项目涉及的政府支付义务纳入同级政府预算统一管理。

第四，鼓励符合条件的地方政府融资平台项目向PPP模式转型，重点化解融资平台公司的存量债务。

性价比(VFM)是指一个组织通过使用其现有资源可以获得的长期最大利益。VFM评价是国际上广泛使用的一种评价体系，评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可以采用政府和社会资本的合作模式，旨在优化公共资源的配置和利用效率。

全生命周期是指一个项目从设计、融资、建设、运营和维护到终止和移交的完整周期。

[PPP项目支付机制]

PPP项目的支付机制规定了PPP项目中的风险分配和收益回报，主要包括三类:

政府支付是指政府直接支付购买公共产品和服务的费用，主要包括可用性支付、使用量支付和绩效支付。通常用于不直接向最终用户提供服务的码头基础设施和公用事业项目，如城市污水处理、垃圾焚烧发电、水净化或市政道路等无利可图的项目。政府付款主要基于设施的可用性、产品和服务的使用和质量。

使用者收费是指最终消费者直接购买公共产品和服务。通常用于运营系数高、财务效益好、直接服务于最终用户的基础设施和公用事业项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。公司直接向最终用户收取费用，以收回项目的建设和运营成本，并获得合理的收益。

生存能力缺口资助(VGF)是指当使用者的支付不足以满足社会资本或项目公司的成本回收和合理回报时，政府以财政补贴、股权投资、优惠贷款等优惠政策的形式给予社会资本或项目公司的财政补贴。通常用于运营系数低、财务效益差、直接服务于最终用户，但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如医院、学校、文体场馆、保障性住房等。

[PPP合同制度]

PPP模式是政府和社会资本在基础设施和公共服务领域基于合同的合作关系。“按合同办事”既是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。

加强PPP合同起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止乃至无效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、正确履行义务、有效主张权利，是政府与社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。

根据财政部《PPP项目合同指南》，在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整各自的权利义务，构成PPP项目的合同体系。

PPP项目的基础合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同(包括项目合同、运营服务合同、原材料供应合同和产品或服务采购合同等。)，融资合同，保险合同。

其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同并不是完全独立的，而是紧密联系、相互衔接的，合同之间存在一定的“传导关系”。

国家发改委《政府和社会资本合作项目总合同指南》主要体现了合同的一般要求。它采用模块化编写框架，共有15个模块和86个条款。适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营服务、移交等阶段。

所有示范项目合同文本原则上应包含10个通用模块:总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收益与回报、不可抗力与法律变更、合同解除、违约处理、争议解决、其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选择。

[PPP应用风险和挑战]

1.风险分担和利益分配

PPP项目成功实施的关键技术因素主要涉及三个决策问题:政府担保、价格调整机制和特许期调整。

第一，如何确定项目中财政投资和担保的最优规模和比例，如何实现持续投资的动态管理，如何通过合理的风险转移加强激励，促进保险投资，目前还没有较好的解决方案。而基于实物期权和现金流管理来确定政府支出和担保上限，或者通过财务模拟和压力测试来确定风险承担比例的策略已经被广泛应用。

第二，公共产品或服务的定价特别复杂。无论是基于边际成本的定价，还是我国目前主要采用的基于成本的定价，以及方兴未艾的高峰负荷定价和两部制定价，都无一例外地强调以成本为基础定价，赞同适度的价格控制。其目标无非是保证项目运营和合理收益，不损害公共利益。

第三，项目中的财政资金、特许权等公共资源形成复杂的有形和无形资产，甚至商誉资产。其评估和定价难度相当大，关键在于合理确定特许分配和特许期调整。

2、监管与市场自律的衔接。

除了项目监管的一般问题，PPP模式还面临一些特殊问题，如公共利益与市场机制的协调、价格管制与公平竞争的兼容性、项目退出市场的稳定性等。总的来说，无非是监管和市场自律的衔接。

宏观上，要从PPP模式体系建设和公私主体市场准入管理两个方面，充分发挥行政监管和市场自律的双重功能，营造良好的市场和制度环境，促进市场有序竞争。

在微观层面，应加强财政投资项目的行政管理、绩效评价和动态管理，激发市场活力，优化竞争秩序，建立包括价格监管、服务质量监管、退出监管和项目后评价监管在内的全方位立体监管体系。

3.公共利益与有限政府建设。

PPP模式是“大幅减少政府对资源的直接配置，促进资源配置按照市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化、效率最优化”的有效方式。然而，一个不可回避的问题是，有限的政府如何通过市场化的PPP模式项目运作，有效提供公共产品和服务。事实上，公共选择框架尚未对大政府还是小政府更有利于确保公共利益做出明确回答。

当前，充分发挥市场机制的作用，建设有限政府，实现政府职能转变，是改革的方向和目标。在这种情况下，PPP模式不应作为骑墙选项，而是有限政府撬动无限市场资源的重要方式。

[公私伙伴关系的起源和应用]

PPP起源于英国。在兴起之初，其主要目的是为基础设施融资，具体形式主要是公路建设和铁路建设的融资。随后，PPP的融资功能逐渐发展起来，覆盖了公共产品或服务的大部分领域。

根据英国一家资深PPP咨询公司的报告，应用PPP模式最成功的领域有:道路、医院、学校、政府建筑、垃圾处理、铁路、水处理、能源等。高速公路是最成功的，相关的定价模型和流程也比较成熟。医院、学校、政府大楼等PPP绩效记录良好。

发达经济体是目前主要的PPP市场，加拿大、美国、英国、法国、比荷卢联盟、澳大利亚位列前六。发展中国家新兴的PPP市场前景广阔，巴西、印度、哥伦比亚等国走在前列。

[公私伙伴关系的典型特征]

1.合作关系

伙伴关系是PPP的第一个特点，所有成功的PPP项目都是建立在伙伴关系的基础上的。PPP模式的本质是政府和社会资本基于契约的合作过程。合同明确了双方的权利、义务、风险分担和利益补偿。

在这个合作过程中，政府和社会资本是平等的主体，是一种“伙伴关系”。

2.利益共享

任何PPP项目都是公益项目，不以利润最大化为目的。PPP不与私人部门分享利润，还需要控制私人部门可能的高额利润，即不允许私人部门在项目实施过程中形成超额利润2。

这里的利益共享不仅仅是指共享PPP的社会成果，还包括让作为参与者的私人部门、民营企业或机构获得相对平和稳定的投资回报。

3.风险分担

这是一个重要标志，表明PPP模式不同于公共部门和私营部门之间的其他交易形式。在PPP模式中，公共部门尽可能承担自身优势的关联风险，而私人部门根据自身的比较优势实际承担更多甚至全部的具体管理责任。在PPP管理模式中，更多考虑的是双方风险的最优应对和分担，使整体风险最小化。

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